Fiche Complète par Pierre Déjean
Affaire C155/25- 13/05/2026
L’arrêt et les parties :
Recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 21 février 2025
Les parties sont : Commission européenne / République italienne.
Le droit applicable au litige :
Droit de l’Union :
- La Directive 1999/70 Portant application de l’Accord-cadre CUE-UNICE relatif aux contrats à durée déterminée, clause 5.
Droit italien :
- Le Décret législatif no 297, portant approbation du texte unique des dispositions applicables en matière d’enseignement et relatives aux écoles de tout type et de tout niveau), du 16 avril 1994 (GURI no 115, du 19 mai 1994, supplément ordinaire no 79).
- L’article 4 de la Loi no 124 portant dispositions urgentes en matière de personnel des écoles), du 3 mai 1999 (GURI no 107, du 10 mai 1999).
- Le Décret ministériel no 430, portant règlement fixant les règles des modalités d’attribution des remplacements du personnel administratif, technique et auxiliaire conformément à l’article 4 de la loi no 124, du 3 mai 1999), du 13 décembre 2000 (GURI no 19, du 24 janvier 2001).
- L’article 36 du Décret législatif no 165, portant règles générales relatives à l’organisation du travail dans les administrations publiques), du 30 mars 2001 (GURI no 106, du 9 mai 2001, supplément ordinaire no 112).
- La Loi no 107, portant réforme du système national d’instruction et de formation et délégation pour le remaniement des dispositions législatives en vigueur), du 13 juillet 2015 (GURI no 162, du 15 juillet 2015).
Les faits et l’argumentation des parties :
Le 26 Juillet 2019, la Commission a adressé une lette de mise en demeure à la République italienne. Elle y exprime ses doutes concernant la conformité de dispositions nationales applicable au personnel ATA de remplacement dans les établissements d’enseignement public.
Les deux parties étant en désaccord, la Commission a introduit un recours en manquement.
Arguments de la Commission :
1) Aucune des mesures prévues par la clause n’a été adoptée pour le personnel ATA.
Les textes italiens en cause prévoient en effet que les mesures relatives à la durée maximale et au nombre des CDD ne s’appliquent pas au personnel ATA.
2) les raisons objectives (clause 5.1a) justifiant les renouvellements de CDD feraient défaut. Sur ce point :
2.1) : Les textes permettant le recrutement du personnel ATA ne mentionnent aucune exigence, notamment de flexibilité pouvant être rattachée à la notion de raison objective.
2.2) :La règlementation nationale doit permettre de dégager des critères objectifs et transparents permettant d’apprécier si les renouvellements de CDD répondent à un « besoin véritable »et respectent « le principe de proportionnalité »1.
La règlementation en cause ne permet pas de dégager de tels critères. L’embauche du personnel ATA serait au contraire un mode habituel de recrutement ce qui est en contradiction avec la « prémisse » qui fonde l’Accord cadre.
Il n’y a pas de raisons objective et la législation nationale permet au contraire d’utiliser des CDD pour répondre à des « besoins permanents et durables ». La République italienne évoque d’ailleurs que ces recrutements font face à un manque structurel de personnel.
2.3) : Si la République italienne estimait que l’organisation de plusieurs concours est « une mesure légale équivalente » (clause 5.1a). Cette organisation ne serait qu’une mesure ponctuelle mettant fin à des situations abusives déja existantes. Elle ne permettrait pas d’éviter l’utilisation abusive de CDD.
Arguments de la République italienne :
1) Les procédures de sélection seraient exclusivement ouverte aux personnel ATA ayant au moins deux ans de service [en CDD]. Dans ce cadre, le service accompli en CDD permettrait de valoriser l’expérience acquise et contriburait à la conclusion d’un CDI. Ce régime serait ainsi conçu pour « favoriser la répétiton » de CDD.
2) La prise en compte de la forte variabilité de la demande dans le système de recrutement et le lien entre le nombre nécessaire de personnel ATA et la taille de la population étudiante constitueraient des raisons objectives au sens de la clause 5.1a).
Dans ce contexte la République italienne souligne que :
1) La clause 5.a) n’exigerait pas l’inscription de la précédente raison objective évoquée dans le droit positif.
2) L’augmentation du personnel ATA est due à la nécessité de remédier au manque structurel de main d’oeuvre mais il ne faut pas comprendre cette argumentation « en ce sens que ce manque structurel de personnel constituerait, en tant que tel, une raison objective au sens de la clause 5.1a) ».
3) De 2019 à 2021, diverses procédures de recrutement auraient limité le recours à des CDD.
4) Par dérogation aux modalités habituelles de recruement, la République italienne prépare des amendements destinés à donner de « sérieuses chances de prérennisation »au personnel ATA.
La République italienne demande ainsi à la Cour de rejeter le recours.
Appréciation de la Cour :
32-33 2 Les Etats membres peuvent recourir à une ou plusieurs des mesures énoncées à la clause 5.1a) ou a des mesures existantes équivalentes.
Les mesures prévues à la clause 5.1b)et c) n’existent pas en ce qui concerne le personnel ATA. Les mesures limitant le recours aux CDD sont expressement inapplicables à ce personnel et une législation limitant à 36 mois le recours à ces contrats a été abrogée.
34 La République italienne estime que cette abrogation était destinée à permettre à ce personnel d’accumuler une expérience par la conclusion répétée de CDD et d’augmenter ainsi ses chances de titularisation.
Cette argumentation confirme bien l’absence de mesures de limitation.
36-38 Y a t’il alors des raisons objectives justifiant des renouvellements de CDD ?
Les raisons objectives doivent viser des « circonstances précises et concrètes caractérisant » l’activité.
Une norme générale et abstraite n’est pas conforme à cette exigence : Elle ne permet pas de dégager des
critères objectifs et transparents peremettant de vérifier que le renouvellement « répond à un besoin véritable, est de nature à atteindre l’objectif poursuivi et est nécessaire à cet effet ».
40-45 Bien que le recours à des contrats à durée déterminée dans l’attente de l’achèvement d’une procédure de concours soit une possible raison objective (voir, en ce sens, arrêt du 26 novembre 2014, Mascolo e.a., C‑22/13, C‑61/13 à C‑63/13 et C‑418/13, EU:C:2014:2401, point 96), la République italienne ne l’évoque pas. En tout état de cause, le renouvellement ne doit pas couvrir des besoins permanents et durables.
La règlementation en cause ne fixe aucun délai pour l’organisation des concours. De plus, la possibilité de participer au concours est subordonnée à l’accomplissement de deux années de service en CDD.
La limitation du recours aux CDD à une période temporaire avant l’achèvement des procédures de concours ne permet pas de s’assurer que « l’application concrète de cette raison objective » est conforme à l’Accord cadre. Il y a au contraire risque de violation de la clause 5.1a), les besoins couverts pouvant être permanents et durables.
Les conditions d’une raison objective fondée sur le recours temporaire aux CDD en attente d’une procédure de concours ne sont pas réunies.
46-50 Le besoin de flexibilité évoqué par la République italienne constitue t’il une raion objective ?
Les disposition de la loi italienne ne comportent aucun élément indiquant ni qu’elles répondent à un besoin de flexibilité, ni qu’elles définissent les « conditions encadrant la possibilité de conclure des CDD ».
A supposer que l’objectif de flexibilité existe, la situation juridique du personnel ATA ne satisfait pas cependant pas aux « exigences de clarté et de précision qui doivent caractériser les mesure de transposition ».
Cet objectif de flexibilité n’est pas conforme à la clause 5.1a) car l’existence de « circonstances précises et concrètes » justifiant l’utilisation de CDD successifs n’est pas démontrée.
De plus, les postes vacants peuvent être occupés par des titulaires, ce qui une preuve de leur permanence.
Ainsi le besoin de flexibilité évoqué par la République italienne ne peut pas être une raison objective au sens de la clause 5.1a).
52-55 Y a t’il en droit italien des mesures légales équivalentes ? L’expression « mesure légale équivalente » (5.1) désigne toute mesure de droit national qui a pour objet de prévenir « de manière effective » le recours abusif aux CDD.
Rien n’indique que la République italienne se prévale de l’organisation des concours en tant que mesure légale équivalente.
La Cour a jugé que l’organisation de sélections est susceptible de prévenir les abus et constituer une mesure légale équivalente :
(voir, en ce sens, arrêt du 19 mars 2020, Sánchez Ruiz e.a., C‑103/18 et C‑429/18, EU:C:2020:219, points 93 à 95).
Cependant les concours sont organisés de manière ponctuelle et imprévisible et ne sauraient être une mesure légale équivalente.
56 La République italienne estime que la procédure devrait être suspendue dans l’attente de modifications législative qu’elle prépare. Cependant, « L’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé » [ dans l’avis motivé de la Commision enjoignant une mise en conformité, donc sans attendre les modifications annoncées.]3.
La Cour déclare et arrête :
En ce qui concerne le personnel administratif, technique et auxiliaire des établissements d’enseignement public (ATA), la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la clause 5 de l’Accord cadre relatif aux contrats à durée déterminée.